变局演进蓄风险 潮流浩荡育新机——年中国际局势扫描

对于违宪行为怎么办？彭真指出，不要等到违宪了再来纠正。

但如果以这样一种机械的文义解释方式解读宪法条文，毋宁说，这样一条对于全国人大常委会补充和修改基本法律的限制性条款几乎可以视为多余。如果引致这一权力配置的条件没有发生改变，即全国人大本身在代表构成、代表数量、会期、职能等方面没有实质性调整，[39]目前单纯强调回收国家立法权，显然并非周全之良策。

但是，谁是推动刑法更新与发展的适格主体？则关系到刑法修正的合宪性与合法性根基。[⑤] 参见王世杰、钱端升著：《比较宪法》，商务印书馆2010年版，第11-13页。宪政的价值追求在于限制国家权力的滥用。[⑥] 参见张千帆著：《宪法学导论》（第2版）， 法律出版社2008年版，第28页。否则，应该由全国人大行使刑法修正案立法权。

[49] 周永坤著：《法理学——全球视野》，法律出版社2016年版，第98页。[21] 参见刘宪权：《刑事立法应力戒情绪——以〈刑法修正案（九）〉为视角》，《法学评论》2016 年第1 期，第86-97页。有关国家监察委员会的制度设计已经大致清晰，它所需要消除的宪法障碍也已经明确，[27]最大的困难在于如何回应作为国家根本政治制度的人民代表大会制度的内涵的调整。

[33] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程如逢等译，商务印书馆1980年版，第263页、第264页。设计国家监察委员会是中国共产党十八届六中全会提出的重要战略部署，是党的重要政策表述和意志表达。经验是试点的首要目标，而动力既包括合法性补足，也包括认受性的增加。设计宪法也是对新设立的机构或者说是需要授予的监督权力的某种边界限制。

它们凸显了改革的复杂性、结构性与系统性，这种改革自然不能是无序乃至失序的。形成完备的修宪工程理论，正是宪制变革所需要的理论框架，因为它有利于正确阐释我国宪法和宪制结构，也有利于为新的制度设计补充足够的改革资源与空间。

[12] 简言之，宪法需要实现人民的自我统治，它所建立的民主制度始终围绕着自我统治与自我服从展开，而监督正是通过控制这个宪制体系来保护人民的自由。面对全国的差异情形，试点对于制度设计来说具有一定的补偿性意义，即补偿制度设计的经验缺失与差异性不足。四、修宪工程是关于改革的宪法技艺 修宪存在难易之辩，这也形成有关柔性宪法与刚性宪法的分类。权力制约和权力监督之间存在本质差别，理论界对此做了很多研究。

参见张千帆：《宪法变通与地方实验》，《法学研究》2007年第1期。可见，监督无法嵌入民主制，但可以按照君主制的逻辑寻找理论基础。葛洪义：《监督与制约不能混同——兼论司法权的监督与制约的不同意义》，《法学》2007年第10期。修宪工程需要回溯到改革的动力来源、目标设定以及改革过程，揭示政治活动参与者推动民主过程所受到的形式与实质意义上的控制，回答改革如何在宪法控制之下推动宪法发展的问题。

它不仅是为了因应改革之需要，也是为改革提供更加充分的合法性资源和动力机制，还是一种来自宪法的对改革的控制。通过设计监察委，重塑监督权力并形成体系化结构，能够从内外两个方面发挥作用。

国家监察委员会所统一的监督，是从不同层次和类型的监督中所剥离的权力，主要覆盖了党的监督和传统的行政性质监督（包括行政监察、检察机关所进行的监督），形成一种独立的外部监督权。宪法正文并没有关于中国共产党的地位和作用的规定，也没有对党政关系设定原则或划定界限，而是在序言中确认了中国共产党领导中国人民的事实。

一方面，监察委将统一党的监督和国家机器的监督，覆盖对党的监督和对国家机器的监督。[15] 李少文：《宪法工程：一种宪法学方法论》，《法学评论》2017年第1期。它首先反映了党的意志，同时也体现了这一政策所具有的强烈指导性意义，势必得到有效贯彻。修宪工程所针对的首先就是这种主动作用。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，它既具有政党的人民性和群众性，又通过党组织和党员领导干部行使权力而凸显其具有权力载体的属性。设置国家监察委员会，重塑宪法中的监督权，能够强化监督权的地位，明确其功能与界限，并且有效地将党的纪律监督与国家权力配置结合在一起，实现监督权的体系化。

然而，宪法发展不仅是制度的自然生长，更是外在力量的介入。从严格意义上看，这种试点属于既无授权又无空间的改革，甚至连全国人大常委会的授权也存在一定的合法性困境。

所以宪法的功能体现在多个层次，它从来都不只是需要演绎推理的规范体系，也是一个统治文件（governing document）。[25] 李少文：《地方立法权扩张的合宪性与宪法发展》，《华东政法大学学报》2016年第2期。

无论是对改革目标与动力的分析，还是对改革试点以及宪法修改之必要性的阐释，都涉及到修宪凝聚共识、吸纳民意的过程。这是一种结合了政党政治与政府过程的民意输入方式，尤其是它纳入了全国人大常委会的授权改革试点与地方推动改革的实践以及全国人大及其常委会讨论制定相关立法的过程，彰显了本次修宪的独特性。

[3] 秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，《环球法律评论》2017年第2期。试点具有很重要的政治意义。有关《国家监察法》的讨论同样也有利于吸纳民意。前者可以称为是狭义的宪法修改，但后者也能达到修宪的效果。

政治活动参与者一方面有意识地通过民主制度和民主方式积累民意，另一方面也通过改革试点、制定《国家监察法》等方式扩张改革的合法性基础和空间。[7]既然是人民自己统治自己，何需监督呢？对行使国家权力的机构和人员进行监督，意味着在上述逻辑体系之外重新架设了一双眼睛，由这双眼睛监视、督导人民所授权的机构和人员的活动。

建造意味着政治活动参与者在现行宪法之下需要创设新的行为模式和规则，创造意味着改变现行宪法，通过修改宪法来增加新的内容，而革命则意味着推倒重来，以新宪法替代旧宪法。建立国家监察委员会对于健全我国的权力监督体制来说也就有了更为明确的理路和方案。

国家监察委员会将党内外的监督权力体系化，形成行政——监察二分的主导结构。它是一种功能性的制度设计。

[21] （二）试点的宪法意义 本次改革是由中央发起的，却是在试点中推进的。我国宪法是鼓励实验的。设置国家监察委员会是重大的宪制变革，它是中国共产党推动的进一步丰富和完善社会主义民主形式尤其是坚持党的领导的重要举措，是中国共产党的宪法工程。在试点推行之后，新一轮的全面改革必将启动，这就意味着有关立法乃至修宪必须跟上。

换句话说，修宪不仅是政党政治运作的过程，也是通过了某种形式的政府过程，两者共同作用于修宪的民意输入。另一方面，这种制度设计也直接作用于党的内部治理，成为全面从严治党、强化管党治党的新举措。

制度试点是一种独特的改革方式，正是因为试点是在宪制结构尚未整体变动乃至没有合法性依据、没有改革空间的情况下所进行的一种越法尝试。……整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段。

[14] 有学者认为，监察委改革或将带来八二宪法体制的重塑。陈国权、周鲁耀：《制约与监督：两种不同的权力逻辑》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第6期。